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行业案例（2024）丨05公共数据授权运营平台项目的造价评估-北方实验室（沈阳）股份有限公司
点击：时间：2026-05-07
一、案例概况
（一）案例背景
数据被认为是现代经济社会第五大资源，公共数据的开放和共享形成快速发展的形势，“政府主导、政企合作、平台独立运营”数据利用模式应运而生。该模式能否在一地落地实施，取决于当地政府的决策考量，其中很重要的因素是准确了解平台建设成本及其日后运维费用。A地数字产业发展有限公司（以下简称A地数发公司）是A地大数据交易中心的参与单位，从企业发展的需要出发，积极谋划投资建设一个公共数据授权运营平台（以下简称公共数据运营平台）作为大数据交易中心的主要技术支撑平台，以深度参与A地公共数据的开放和利用，为当地数字经济的发展做出更多贡献。A地数发公司为了摸清公共数据运营平台所需的建设投资，以及建成后日常运维费用，评估投入产出情况，在项目谋划初期，即委托北方实验室（沈阳）股份有限公司（以下简称我公司）对拟议中的公共数据运营平台提供咨询服务，其核心工作是开展对公共数据经营平台的造价评估。
（二）面临的问题
A地数发公司在拟议公共数据运营平台的初期，由于可参考案例较少，平台的建设内容、技术方案、建设期资金投入结构、运营期的管理运营思路等，客观上变动频繁，拟议方案时亦存在建设内容是否全面、技术是否先进、资金是否合理、网络安全是否合规等顾虑。同时，A地数发公司的建设方案中提及的公共数据运营平台建设费用的投入数额、平台建成后运营费用的投入数额，不但建设方、运营方自己关心，更是争取当地政府支持同意建设实施获取数据运营权的关键，核心的要素是费用投入数额计算，以及成本度量结果的可信度和权威性。为解决上述问题，需要引入经验丰富的第三方机构提供咨询服务。
（三）案例目标
我公司是具有软件造价评估资质的第三方专业机构，同时又是能够为客户提供覆盖信息化工程建设全生命周期的综合性、跨阶段、一体化网络安全咨询和信息技术咨询服务的专业公司。A地数发公司决定委托我公司，在对公共数据运营平台建设内容提供咨询服务的同时，按照《软件工程软件开发成本度量规范》（GB/T36964-2018）以及相关要求，依托先进的评估理念和科学的造价评估工具，真实准确地开展造价评估，提出平台建设所需投入资金的结构和数额。
二、实施过程
（一）实施难点
拟建设的公共数据运营平台是大数据运营中心的核心载体，A地数发公司拟本着“小切口，大纵深”的原则谋划，先期以数据要素赋能金融服务和健康医疗的数据产品和服务为切入点，示范运营效果显现后逐步向各行业延伸，“从纵深转向覆盖”，将试点行业最佳实践经验逐步全面推广。经分析，咨询服务和造价评估面临以下三个难点：
1.数据服务工作量评估复杂度高
公共数据运营平台建设，主要包括两项内容：一是技术平台搭建，由云基础服务平台、数据安全隐私平台、数据治理开发平台三部分构成；二是数据治理，它是公共数据授权运营的核心环节，包括数据采集、存储、处理、治理、服务、安全与隐私等数据生命周期管理的多个环节。两项内容涉及数据安全、数据治理、软件工程，以及平台建成后数据运营等，既包括了传统的软件造价评估，还包括了对数据安全、数据治理工作费用的评估。A地数发公司出于长远考虑，提出平台搭建后，数据安全保护、系统维护升级、用户支持服务、平台应用推广等的运营管理费用，也纳入本次评估内容范围。对此需要我公司结合不同的服务内容，选择适合的评估方法，优化评估管理流程，避免重复工作造成的资源浪费。
2.项目前期需求变化频繁
A地数发公司拟将公共数据运营平台打造成区域内公共数据运营、数据资产交易的关键支撑性平台，建成后能够起到示范性项目的作用，在更大的范围得以复用，获得更好的经济效益。当地大数据管理部门对该公共数据运营平台的建设也极为重视，指导A地数发公司对建设需求反复讨论、协商、调整。根据评估工作前期管理流程，我公司需要对频繁变化迭代的需求版本认真甄别确认，避免因误用需求导致造价成本估算不精准、预算偏差较大，进而影响公共数据运营平台建设顺利进行。
3.同期可参考同类案例不成熟
A地的公共数据运营平台处于规划期，放在全国范围看，已经建成投入运行的同类运营平台亦不多，这对于本次咨询服务目标的圆满实现是一个考验。根据委托合同，本次咨询服务虽然造价评估是重点，但也要对软件项目的潜在价值、投资回报率提出咨询意见，为管理层提供决策支持；对建成后的公共数据运营平台的财务合理性、可行性进行评估，提升运营竞争力。同期可参考的同类案例不多且成熟度不高，预测的潜在风险较大，对项目评估和决策带来挑战。我公司需要充分利用既往项目实施经验，助力评估工作的质量与效率。
（二）实施组织
根据我公司管理规范，委托合同签订后我公司正式设立了A地公共数据运营平台咨询评估服务团队（以下简称服务团队），由我公司技术总监参与的指导组、由造价评估师构成的现场咨询服务组、由我公司质量总监负责的质量监督组构成，服务团队组织架构如图1所示。现场咨询服务组综合运用软件行业成本估算模型和中国软件行业基准数据，利用专家经验法、国际标准功能点方法、类比法及市场询价等多种方法，进行公共数据运营平台造价评估。通过背景调研、方案设计、预算或结算造价评估实施、造价评估报告编制等过程，确保评估结果的科学性和可追溯性。指导组根据现场咨询服务组提出的需求，开展技术、行业、法律问题指导；质量监督组在咨询评估服务的全过程，进行咨询服务行为监察、质量控制，并随时跟踪客户满意度。
图1 服务团队组织架构
（三）实施流程
根据A地数发公司对建设项目全生命周期管理的程序，我公司要求现场咨询服务组全程使用“全过程咨询服务系统”（如图2、图3）。同时，也将我公司具有自主知识产权的“全过程咨询服务系统”开放给A地数发公司，提供全流程跟踪管理和信息统计查询与分析功能，对造价评估准备、现场调查及评估方案设计、造价咨询实施、咨询评估报告编制、咨询评估报告内审及交付的全流程管理，实现咨询造价全程可追溯。同时，对A地数发公司提供的公共数据运营平台建设功能需求，在“全过程咨询服务系统”中进行全部系统化版本控制，如有差错可随时纠正。
图2 全过程咨询服务系统入口界面
图3 公共数据运营平台造价评估项目
公共数据授权平台造价评估流程分为4个阶段，分别是：
1.评估准备阶段
本阶段重点明确咨询评估范围、目的、依据等咨询评估业务基本事项，订立项目咨询评估委托合同；确定项目负责人，组成服务团队，组建现场咨询服务组，编制项目咨询评估计划，填报 “全过程咨询服务系统”；同时准备咨询评估所需资料，明确评估工作总体实施路径。
2.初步调研及服务方案设计阶段
本阶段按照咨询评估程序准则和其他相关规定的要求，由咨询造价评估师带领现场咨询服务组，通过询问、函证、现场调研、会议沟通等方式，对A地数发公司开展初步调研，结合前期了解情况编制形成咨询评估方案，通过指导组和质量监督组评审后，与A地数发公司交换意见，确定咨询服务方案。
3.造价咨询实施阶段
本阶段按照研究确定的咨询服务方案，依托“全过程咨询服务系统”，开展咨询造价评估的具体实施。包括：依据收集的咨询评估资料，形成评定估算的依据和底稿材料；选择适用的咨询评估方法，选取相应的公式和参数分析评估、计算估算结果，形成各专业各类产品、服务的初步测算价格，阐明评估依据说明；汇总整体结果送交质量监督组进行审核，并将初审结果与A地数发公司沟通完善。
4.评审交付阶段
经初审的咨询评估报告经与A地数发公司交流确认后，系统输出咨询评估报告，通过本公司的系统质控流程开展内部评审，以进一步确保报告质量符合质量控制要求。最终的咨询评估报告在质量监督组监督下向A地数发公司提交，并由质量监督组开展客户满意度调查。
（四）方法选择
评估方法的选择和应用是造价评估的核心。实施过程中，现场咨询服务组全面收集相关数据，并运用专业的计算和分析技术进行数据分析处理。按照目前通用造价评估方法，评估工作基本围绕规模、工作量、人力成本展开。获取公共数据运营平台相关数据后，造价评估师组织技术人员对待审材料进行综合分析，结合不同的内容特点选取适宜的工作方法，还要依据内容特点，综合运用多种方法进行交叉验证评估。实施过程中采用的主要评估方法如下：
1.功能点估算法
功能点估算法是造价评估中重点采用的评估方法，基于用户视角，对数据授权管理系统、数据加工系统、数据交易管理系统等进行剖析，依据《软件工程 软件开发成本度量规范》（GB/T 36964-2018），结合所提供的需求规划方案，借助公司软件造价工具，通过需求分析、规模估算、成本估算，评估相关软件开发费用。
2.类比估算法
类比估算法是通过比较历史同类项目成本来估算新项目成本的一种方法，相对传统然而在有些场合行之有效。其实施过程是通过寻找与当前项目在时间、领域、地域等方面相似成果案例作为参考，公共数据运营平台项目拟建的应用身份管理系统、数据安全管理系统、可信计算平台中涉及的身份管理、认证管理、权限管理、敏感数据发现、数据加密、数据脱敏、数据水印、安全风险管理等功能模块，由于其是目前政务信息化和传统运营项目中常见的内容，现场咨询服务组提出并经我公司批准确认，采用了类比估算法，评估中利用公司历年归集的项目案例库进行类比估算造价。如多个省份智慧医疗项目中，均包含有功能类似的数据安全隐私平台，经研究判定具有较高的参照价值，在公共数据运营平台项目造价评估时，即据此作为主要依据确定造价数额。另外，在对云基础设施租用服务的造价评估时，也采用了类比估算法。
3.专家经验法
专家具有丰富经验和专业知识，在缺乏足够统计数据和原始资料的情况下，要求多位具有相关经验的专家共同参与，各人分别进行估算，然后汇总讨论，最终得出一个综合后的结果，也是造价评估的一种方法选择。公共数据运营平台项目评估过程中，针对数据采集清洗服务、数据质量分析服务、在线客服服务等数据治理及专业化人工服务等，均采用此方法进行评估，有效地解决了同期参考案例不成熟的问题。
4.成本效益分析法
成本效益分析法是将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法。公共数据运营平台建成之后，要投入市场化运营，为建设方和运营方带来一定的经济效益，因此在对项目建设的财务分析过程中，主要运用了成本效益分析法。首先，明确成本与效益分析的成本单元，整理出项目潜在的有形成本和无形成本；其次，根据建成后项目的运营模式估算利润，加总、对比项目的成本和收益，计算投资行为的回报时间；其三，通过成本与效益分析，为决策者提供运营模式决策依据，以实现以最小成本取得最大效益。
（五）技术平台造价评估
公共数据运营平台的技术平台由云基础服务平台、数据安全隐私平台及数据治理开发平台三部分构成（参见图4），三部分建设内容均包括在造价评估服务范围之内。
图4 公共数据运营平台建设内容示意图
实施过程中，现场咨询服务组重点关注其中的软件开发、数据加工治理及数据产品及服务的内容，以及内容的合理性和投资合理性。在内容合理性方面，结合本地的政策文件要求，分别从技术可实现性、重复性、安全性等维度评审，以体现项目整体方案的合理性；在投资合理性方面，结合不同内容采用不同的评估方法开展工作，解决同期可参考同类案例不成熟、需求变动大的问题。
造价评估主要采用了类比估算法和功能点估算结果交叉验证。
1.类比估算法的应用
云基础设施服务平台软硬件产品购置，数据治理开发平台中的应用身份管理系统，数据安全管理系统等，采用类比估算法进行评估，通过市场调研，查阅政府采购网、招投标信息网等主流采购平台，参考市场主流云服务厂商的媒体价、类似数据安全系统历史中标价格，以及本地政务云相关服务采购指导价综合采购量与周期进行综合评定，逐条给出审核依据及审定价格。计算过程表格如图5所示。
图5 云基础设施服务平台评估计算过程（部分）
2.功能点估算结果交叉验证
数据治理开发平台数据授权管理系统、数据加工系统、数据交易管理系统采用功能点估算法，结合当地软件开发人月费率开展评估。同时，结合类比估算法，调研部分功能属性高度相似的成熟案例，进行交叉验证审核评估。特别是在数据加工服务、数据湖仓费用测算方面，由于数据服务工作量评估复杂度高，综合采用专家经验法、类比估算法进行估算，评估前我方在实施过程中根据项目建设方案多次组织召开了项目前期需求交流会议，就委托方的数据服务需求进行探讨确认，通过沟通交流清晰评估数据服务的工作量，邀请专家采用背靠背的方式结合实际数据服务需求情况分别评估价格；同步组织了技术工程师，开展市场调研，类比数据服务市场中标单价，收集各省份各地区的投资估算标准，从主客观多个维度全面考虑给出综合价格。
三、实施成效
建设A地公共数据运营平台是提高当地数据资源利用效率，推动政务数据共享和开放的重要举措。通过我公司提供的咨询造价评估服务，为项目建设的可行性、合理性、规范性及科学性提供了有力支持和保障，至2024年6月，项目已顺利进入建设实施阶段。咨询造价评估服务取得的效果如下：
公共数据授权运营工作复杂，建设主体一次性投资高，通过在项目规划期精准分析各阶段经费，合理设置长线匹配的投资计划，规避了预算超支、资金链断裂等财务风险。公共数据运营平台建设项目由最初申报的1570余万元调整为1445余万元，核减金额125余万元，审减比例约8%。通过造价评估工作，有效地控制了项目成本，起到了节约建设方资金、提升项目绩效，有效规避项目财务风险的作用。此外，我公司依靠自身咨询造价评估与网络安全共同发展的行业优势，洞察了数据窃取技术不断升级、数据泄露事件频发的安全局势，提出要以个人隐私和公共安全作为公共数据授权运营的根本前提，为此，向委托方提出要加强数据安全设计，并从建设内容和造价数额两个方面提出了合理评估意见，使得平台建设内容更全面、合理、安全。
四、客户评价
A地数发公司作为该造价评估咨询服务的委托单位，对我公司给予了高度评价，并在反馈中特别提到以下三点：
一是专业性。通过我公司及其服务团队成员的共同努力和付出，为委托单位提供了专业、公正、全面、准确的评估服务，帮助委托单位有效地管理和控制了项目建设风险。同时，在确保建设项目的合规性和经济收益方面，取得了显著成效。
二是公正性。在项目评审过程中，我公司服务团队始终保持了评审工作的公正性与独立性，避免利益冲突，确保评审结论的客观性，受到委托单位的信任，使未来项目建设切实受益于外部专家的专业知识和经验，为提高项目实施的质量和成功率奠定了良好基础。
三是全面性与准确性。我公司服务团队所提交的评估报告内容全面，数据分析准确，在很大程度上减少了建设项目执行的不确定性，优化了资源配置，为委托单位在重大事项决策方面提供了科学依据，为提高建设项目的投资回报率提供了支撑。
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