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“数字辽阳”智慧城市建设项目全过程咨询造价服务-北方实验室（沈阳）股份有限公司
点击：时间：2025-11-14
一、案例概况
（一）案例背景
党的十八大以来，党中央、国务院准确把握全球数字化、网络化、智能化发展趋势和特点，对我国建设网络强国、数字中国、智慧社会作出了重要战略部署。加强数字政府建设，是适应新一轮科技革命和产业变革趋势、引领驱动数字经济发展和数字社会建设的必然要求。
为深入贯彻落实党中央关于“网络强国、数字中国、智慧社会”的战略部署和国家、省有关文件精神，坚持数字化推动，全面整合共享现有信息资源，聚焦数字政府、社会治理、民生服务、产业发展等建设需求，不断拓展信息技术应用场景，促进数字化赋能与管理创新，辽阳市政府制定了新型智慧城市“数字辽阳”建设方案，全面打造充满活力、美丽宜居、和谐幸福的特色城市。
辽阳市国建资本运营集团有限公司作为政府指定的建设运营单位全面负责该项目的建设、运营、运维管理。北方实验室（沈阳）股份有限公司作为专业的第三方咨询服务机构，为该项目提供顶层设计、统筹规划、造价评估等咨询服务，规范项目管理、提升资金使用效率。
（二）案例内容
新型智慧城市“数字辽阳”建设项目主要建设内容包括城市大脑及23项智慧应用场景建设，涵盖智慧城市建设的底层支撑及上层应用，是一个综合性的信息化建设项目。
该建设项目审定投资规模超4亿元，城市大脑中基础平台建设涵盖共享交换平台、应用支撑平台、地理信息平台（地理信息库数据采集）、AI人工智能平台4部分；智慧场景应用包括市域治理、智慧医保等23个。
根据智慧城市、数字政府项目建设统筹规划、数据共享共用的原则，该项目建设采用统一数据中台、统一业务中台、统一应用中台的模式，实现跨部门、跨层级、跨区域汇聚融合，通过“一体化”“一站式”服务，全面推进政府运行方式、业务流程和服务模式数字化智能化发展，消除“信息孤岛”。
该项目将新一代信息技术与城市发展的深度融合，聚焦“惠民、兴业、善政、精治、生态、经济”等重点领域，充分运用5G、大数据、云计算、人工智能、物联网、区块链等前沿技术，打造面向未来的智慧城市。项目所采用的技术多样且复杂，建设内容涵盖了基础设施、系统软件、应用软件开发、服务购买等多类型。
（三）案例目标
该建设项目以“城市治理灵活敏捷、为民服务方便及时、产业发展绿色开源、数据开放共融共享、网络空间安全清朗”为主要目标，全面赋能数字经济，推动技术融合、数据融合、业务融合、产业融合，增强辽阳市城市精细化治理能力、提升市民体验感和获得感，助力辽阳市发展成为数字之城、安全之城、现代之城、活力之城、幸福之城。我司承接了“数字辽阳”智慧城市建设项目的全过程咨询造价服务。
二、实施过程
（一）实施内容
受建设运营单位委托，我司负责从核心业务、核心价值出发，组织调研建设项目业务需求、安全需求，开展建设项目必要性、可行性、安全性的分析，结合各类需求及建设目标，对项目的总体设计、建设内容、招标方案、项目组织保障、投资预算、项目效益、风险管理等内容进行分析，编制项目前期立项材料并提供全过程咨询造价服务，为项目建设的可行性、必要性、合理性、安全性、科学性及经济性提供技术咨询服务，制定项目预算，科学估算成本和利润预测，降低软件项目各种风险。
（二）实施难点
1. 建设内容综合性强
新型智慧城市“数字辽阳”项目主要建设内容包括城市大脑及23项智慧应用场景建设，涵盖智慧城市建设的底层支撑及上层应用，是一个综合性的信息化建设项目。因此，在评估过程中，一是要充分考虑支撑内容的规模及承载能力，具备灵活的可扩展性，避免“大底座、小应用”造成的资源浪费；二是充分考虑支撑内容的合理性及覆盖面，为上层应用提供全面的支撑；三是要充分考虑智慧应用场景的实用性和落地性，结合辽阳市城市特点和实际需求，围绕数字政府、信息惠民、产业发展，建设可用、好用、实用的应用场景。
2. 建设内容技术新颖
该项目建设涉及5G、大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术，建设“数据中台”“业务中台”“应用中台”由原来的“整体”架构，转换为面向服务，到现在的“微服务”，软件被拆分成了更多的服务/组件，增加了评估难度。在评估过程中需充分考虑新技术对应用开发成本的影响作用，充分考虑应用类型等因素，在保证建设效果的同时有效节约建设资金。
3. 建设内容复杂，需求易变
如前所述，该项目审定投资规模超4亿元，软件开发投资规模庞大，建设内容复杂、需求单位多，导致软件很容易产生变更，且很多变更发生在项目需求分享、系统设计、基础开发之后，变更影响分析难以量化。
4. 建设内容关联性密切
评估项众多，多为软件定制化开发，且系统间关联性较为密切。因此，评估过程中需统筹考虑辽阳市目前信息化建设现状，明确系统间的信息资源共享情况及对接关系，并应重点关注本次申报建设系统及模块之间的关联性、重复性，避免造成类似系统及功能模块的重复建设，应用对接时重复取费导致的资源浪费等问题。
（三）实施组织
我司接受辽阳市国建资本运营集团有限公司委托后，第一时间组织人员分析学习“数字辽阳”建设项目计划、《新型智慧城市“数字辽阳”实施方案》等项目材料。为了加快新型智慧城市“数字辽阳”项目的建设，确保财政资金的合理使用，组织成立了咨询项目组。咨询项目组由资深的信息化咨询设计师和若干软件造价师构成，人员根据各种擅长的领域进行划分，下设方案设计规划小组、硬件造价小组和软件造价小组，明确工作原则与要求，细化每个人职责分工。
（四）方法选择
多方法融合应用，促评估精准高效。结合该项目的具体需求和建设内容，采用功能点方法+经验评估法+市场案例分析法，“三法融合”提供服务。其中传统的软件开发内容采用基于NESMA功能点分析法进行评估，涉及“数据中台”“业务中台”“应用中台”本次重点评估内容，在功能点法基础上寻找行业专家采用经验评估法进行平衡，同步通过查阅类似历史案例。尤其明确功能点分析的本意就是在规模度量中将业务和业务需求作为核心；要关注信息，关注功能（function）的重点（point），而不受技术的影响。正是这个“态度”，使得规模度量方法可一致、可重复，即：不同人员应度量出相同的结果；而不受到人员因素的影响。
所采用的“三法融合”方法，一是解决之前纯粹依赖咨询人员经验法评估项目成本可能导致的不科学、不准确的问题；二是解决之前采用单纯一种方法评估工作量可能导致对评估结果不认可、不理解的问题；三是解决之前复杂技术无法评估的难题。
（五）具体实施过程
我司运用行业历史项目经验，结合项目实际情况合理划分评估对象，并根据评估对象不同选取合适的评估办法。针对同一对象不局限于单一的评估方法，而是采用多种方法综合评估、相互验证，最终给出合理的评估结果。使用的造价评估方式包括但不限于功能点估算法，类比法、类推法、历史项目比对法、专家评估法等。
1. 针对工程建设费的评估
工程建设费部分主要是软件开发费用，整体依照《辽宁省省级政务信息化建设项目预算支出标准规定（试行）》（辽财预〔2021〕54 号）要求，综合采用软件功能点估算法、工作量预估法、市场调研法及专家经验评估等多种评估方式。
（1）软件功能点估算法
软件功能点估算法是“数字辽阳”建设项目评估的主要方法。
首先，开展软件造价评估背景调研，前期背景调研是软件造价评估的起点和基础。进行本部分软件造价评估之前，我司主要通过对软件相关干系人（如软件需求方、使用方、运维方）等完成造价评估背景调研，充分获取软件业务需求，调研分析同类软件产品背景情况，潜在软件产品技术实现方式、复杂度情况、相应软件开发企业技术能力、团队人员、过程成熟度等情况。为确保调研数据的准确、全面，调研过程采用了业务需求分析、软件干系人分析等方式获取调研数据，并在对调研数据进行充分分析的基础上，得到软件背景调研结果。
其次，通过前期对建设项目背景及需求的分析，依据建设项目所提供的技术方案中的建设内容，进行项目规模评估，逐项分解项目应包含的各项业务逻辑，根据国际上通用的功能点换算系数来确定软件应具有的规模，确定功能点计算的类型、确定计算范围和应用程序边界、确定所有数据功能（内部逻辑文件和外部接口文件）及其复杂性、确定所有数据功能（外部输入、外部输出和外部查询）及其复杂性、确定未调整功能点计数等关键内容。
图1 功能点分类图
其三，在已确定的工作量基础上，进一步考虑与建设项目有关的因素驱动，如团队的技术和能力、所使用的开发语言和平台、开发团队、重用程度等，进一步准确评估软件的成本。
其四，需对软件开发人力成本进行评估，软件开发人力成本评估方法，主要包括单一人力成本评估、分岗位人力成本评估、行业区域人力成本评估等方法。评估中主要采用了“行业区域人力成本评估方式”，根据统计主管部门的行业、区域统计数据进行人力成本评估，行业区域人力成本评估方法参照2022年中国软件行业基准数据（CSBMK® 202210）要求，人员单价参考同省的沈阳地区软件开发单价水平，并最终得出软件开发整体评估结果。
（2）经验评估法
对有些建设项目内容采用了经验评估法。根据项目实际申报内容，要求行业具体相关经验的专家背靠背进行评估，通过综合考虑可复用率及软件技术难易程度，对需求分析建模、软件开发、测试部署三部分工作量以及成本进行评估。
（3）市场案例分析法
横向比对近年全国范围内其他省、市相关或相似项目的历史成交情况，对投资情况、建设范围及建设内容进行充分对比，并结合项目申报内容，得出合理的预算范围区间。
2. 针对工程建设其他费的评估
该项目工程建设其他费主要包括咨询费、咨询设计费、监理费、网络安全等级保护测评费、绩效评价费及密码应用安全性评估费。主要按照《辽宁省省级政务信息化建设项目 预算支出标准规定（试行）》（辽财预〔2021〕54 号）中关于工程建设其他费的相关取费标准逐一测算。
（六）技术创新
1. 创新新型智慧城市信息化项目造价评估方式
该项目为新型智慧城市建设领域，项目建设涉及5G、大数据、物联网、人工智能等新一代信息化技术，建设内容涉及非标产品、自有软件产品（如AI算法和模型、运维产品、智能报表工具、工作流等）、基础数据处理、数据治理、主题库和标准规范建设等。不同于传统应用系统功能简单、技术单一的特点，针对不同建设内容选取合适的评估方法进行综合评估，最终得出合理的评估结果。
2. 创新信息化项目造价评估模式
我司在该项目中分别承担咨询设计及造价评估的工作。项目设计阶段主要从建设必要性、技术可行性规划设计建设内容；造价评估阶段则重点从功能合理性、完整性角度进行评审。在造价评估过程中对项目建设内容具有较为深刻的理解，因此能够准确把握功能需求，从而能够充分考虑各部分建设内容之间的关联性，优化功能设计、避免重复建设，起到节约建设资金的作用。
三、实施成效
（一）节约投资资金投入
全过程咨询造价服务依照相关标准规范开展造价评审工作，由最初预估5亿余元建设费用精准至4亿余万元，审减比例约31.52%，大大节省了财政资金，目前该项目已经通过立项审批，方案具备一定的技术可行性，能够满足预期建设效果。通过造价评估提升政府财政绩效，让资金花在刀刃上。
（二）优化智慧城市各层级建设投资配比
通过造价评估，最终审定基础设施建设占工程建设费35.83%、基础平台搭建建设金额占工程建设费6.98%；应用系统建设金额占工程建设费56.36%；综合展示平台建设金额为占工程建设费0.08%。该资金配比符合辽阳市智慧城市建设现状及该项目建设重点，为实现项目建设目标优化了投资配比。
（三）优化功能及场景设计
评审过程中，不仅协助建设单位规避各委办局需求重复的问题（如各委办局重复采集数据、重复建设展示内容等），同时完善了制度规范体系、统一了建设原则，强化了整合共享，对辽阳智慧城市建设起到了优化设计、避免低效能建设。
咨询造价服务是实现经济利益和提高经济效益的最佳途径，智慧城市建设在各地大面积兴起，各地市建设内容各具特色，建设资金相差较大，多者数十亿少者数百万，在大型复杂信息化项目中仅靠前期咨询造价评估已满足不了建设单位和政府对智慧城市类项目造价和成本控制的要求。我司拓展咨询造价服务链条，创新咨询造价服务模式，将造价服务贯穿信息化建设项目立项、规划设计、招标采购、建设实施、验收结算等多个环节，最大可能地降低项目建设投入，确保将钱花在刀刃上，确保符合财政资金绩效评价要求。
四、客户评价
新型智慧城市“数字辽阳”建设项目取得了卓越成就，在第二十三届中国国际高新技术成果交易会上，获得了“中国领军智慧城市”称号；其基于智慧城市应用场景“地理信息地图”的先发优势和技术优势，今年2月辽阳市被科学技术部列为“十四五”国家重点研发计划“城市信息模型（CIM）数据结构化治理关键技术”全国8个重点示范城市之一。在新型智慧城市“数字辽阳”项目全过程管理中，全过程咨询造价服务对经费投入、项目成效和质量提升等方面起着十分重要的推动作用。科学、规范、公平、独立的评估，有效促进了项目建设成本的精准控制，在保障项目质量的基础上，实现整体经济效益和社会效益最大化，让新型智慧城市“数字辽阳”花小钱发挥大作用。
建设单位对我司在“数字辽阳”建设中起到的积极作用给予了充分的肯定，高度赞扬我司能够将多年来的服务沉淀和积累经验，以客观公平公正独立的视角，高成效应用于该项目，服务助推了该项目的高质量实施。
