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某市人民医院数字化信息系统验收咨询与造价评估服务项目——“成本差异评估+关键节点指导”解决结项争议-合肥信息工程监理咨询有限公司
点击：时间：2025-12-15
一、案例概况
（一）案例背景
某市人民医院坐落于某市中心城区，是目前该市规模最大，医资力量最为雄厚的大型三甲医院。医院老院区现有床位1700张，日均门诊量在4000至5000之间。已建新院区坐落于某市城南新区，新院区建设一期计划开放床位1720张，二期计划开放床位912张，两期共设床位2632张。届时两院共开放床位4332张，将成为省内规模位于前列的超大型三级甲等医院。自建院以来，经过多年的发展，某市人民医院已成为该市医疗、教学、科研、急救、预防、保健和康复的中心，其信息化建设在院领导的重视和支持下已成为该市医疗行业信息化的标杆。
为了实现跨越式的发展，提升医疗服务质量，满足运营管理的需求，该市人民医院本着“集团式”管理，“一体化”建设的理念，以“高起点”，“低风险”的原则建成以电子病历为核心，符合电子病历应用成熟度五级的临床信息系统。2016年1月29日，该院就新院区信息化软件建设规划、方案及整体思路开展了信息化建设论证会。2016年3月1日，该市农村商业银行委托本省某代理机构作为该市人民医院数字化智慧医院信息系统项目的招标代理，并于2016年3月5日进行公开招标，3月15日确定A公司为中标单位，中标金额为1500万元。
2016年3月，某市人民医院作为该项目的建设方与A公司于签订了《计算机软件产品销售服务合同》；
2016年5月，某农村商业银行作为该项目的出资方与A公司签订了《计算机软件产品采购合同》。
随即A公司派遣项目实施团队进驻现场开展项目的开发实施工作。2018年12月20日，某市人民医院和A公司对本项目一期的建设内容进行了验收并通过验收，出具验收报告。2020年1月18日，某市人民医院建设的电子病历系统通过电子病历应用水平分级现场审核，顺利通过“五级电子病历”评审，也是自“电子病历系统功能应用水平五级评审”新规颁布后，第一批通过评审的医院。
在项目实施过程中，某市人民医院依据合同约定并结合实际情况，于2016年6月21日，向某农商行申请支付A公司合同金额30%的首付款，即450万元整；2019年10月9日，申请支付合同金额20%一二期项目验收款。经审核后同意支付合同金额10%一期项目验收款，即150万元整。2020年12月16日，12月31日，某市人民医院依据会议纪要备忘录，依次申请某农商行向A公司支付合同金额10%二期项目验收款和三期项目验收款，即300万元。但由于出现了医疗改革及部委相关政策的影响，导致项目在未交付前进行了大量的需求变更与新增，已经研发完成部分的工作量的计量，多年来院方与承建方始终不能洽谈一致，该笔款项受结算依据限制，某农商行未予以支付。
（二）面临困境
1、已建项目迟迟未能交付，新项目不能如期立项建设；
2、甲乙双方的合作关系因此受阻和相处不畅，对项目运行管理极为不利；
3、建设单位的信息化主管负责人十分焦灼，对各方的利益保障平衡困难；
4、在僵持不下的情况下，A公司在已交付部分的服务能力及资源供给上出现断层，导致现有用户的满意度持续下降；
5、该项目的争议持续受到相关干系方（如，审计、出资方）的监督压力；
6、对项目的合规建设和预期的合格交付产生影响，尤其是导致对项目建设管理水平的质疑。
（三）案例目标
基于上述情况，该市人民医院院方委托我方作为第三方机构对此进行造价评估与指导项目验收。目标是提出科学有据的评估结果，解决甲乙双方的分歧，使双方达成共识，推进项目实施，顺利完成项目验收。
二、实施过程
在评估期间，我方评估人员发现本项目存在如下问题：
招标、投标内容与合同清单均不一致；投标报价中无分项清单报价；项目实施过程管理无章无序；过程记录混乱；需求的提出、变更（增、删）程序不规范；医院各科室用户满意度极差；部分系统模块迟迟未能上线，对运维及升级改造产生影响。这些因素均给我方的评估工作带来一定的阻力和压力。在评估组进行分析、研讨和论证后作出如下评估实施方案：
(一)评估审核模型的确定
鉴于承建单位在投标文件中系对系统整体报价，没有对每个子系统进行分项报价，评估组依据《软件工程 软件开发成本度量规范GB/T 36964-2018》《软件工程 功能规模测量COSMICSJ/T 11617-2016》《软件工程 功能规模测量MkⅡ功能点分析方法SJ/T 11618-2016》《信息技术 软件测量 功能规模测量DB/T18491》、2020年中国软件行业基准数据以及《合肥信息－咨询评估技术服务准则与标准HFXX-ZZBZ-201608》对本项目各子系统的模块功能进行审查，并依据审核规则与约束性释义声明及核审赋值进行相应核减折算。软件项目成本估算流程见图1
图1 本项目评估审核模型
采用的评估方法为：评估工作采用前置文件内容审查比对、各子系统演示及功能模块审查、项目过程文档资料审查审核及指导项目过程文档资料整理与归档。依据对实际工作量的审查，并在合同总价基础上进行核减，故：本项目工作量评估估算值≈合同总价－合同总价×工作量核减率。其中，工作量为项目已建设完成的工作内容。在进行造价评估工作过程中，评估小组结合内容审查比对和成本差异展开分析，其公式如下：成本差异=BCWP-ACWP
结合合同总价减去未完成工作实际成本，确保成本差异与估算成本之间差异分析到位。再对核审项进行取值范围的设定（即评定赋值），本核审（核减）赋值预定义说明是依据《信息技术 软件测量 功能规模测量DB/T18491》和2020年中国软件行业基准数据中的模型与规约，对核审项进行设定取值（范围）。各子系统功能模块进行核审（核减）时，将与“主审项/类别”进行比对，依据比对的符合性进行赋值计算，则对应子系统所有指数之和即为该子系统对应的核减值。其作用是：预先对核审项进行设定赋值（取值范围），评估小组在对各子系统功能模块进行核审（核减）时，将与“主审项/类别”进行比对，依据比对的符合性进行赋值计算，则对应子系统所有指数之和即为该子系统对应的核减值。具体如表1。
表1 核审项取值范围赋值表
(二)评估步骤与方法的应用
针对此类软件开发项目工作量的造价，评估组按以下几个关键点进行了全面的核查与评估：
1、咨询评估前置工作准备
在进行咨询评估工作前，需要确定事项主要有：(1)咨询评估工作的整体实施规划；(2)明确评估约束条件及定义规则；(3)明确评估依据，定义计算模型；(4)对所评定的主审项赋值预定义。
2、项目建设内容与需求的理解
咨询评估工作要求理解项目建设内容及需求，此项工作是必不可少，首先评估获取《某市人民医院数字化智慧医院信息系统项目》招标文件、投标文件、采购合同；其次，仔细研读项目招标文件、投标文件等文件的内容；最后，依据所理解的内容编制评估时所需要的相关材料。
3、文件内容审查与比对
依据招标文件、投标文件、采购合同梳理出本项目各子系统的所有功能模块，形成《某市人民医院数字化智慧医院信息系统项目功能模块审查表》。随之开展如下工作：
（1）现场调研访谈
对系统应用情况及用户使用情况进行现场调研访谈，依据编制的《咨询评估现场访谈记录表》对某市人民医院15个科室部门进行现场调研访谈，以了解系统应用及用户使用情况。
（2）各子系统模块功能审查
评估人员进驻现场，由项目实施方对各子系统的模块功能进行现场演示，评估人员对各子系统的模块功能进行核查，审查模块功能的完成情况，形成《某市人民医院数字化智慧医院信息系统项目系统模块功能审查表》。
（3）项目过程文档审查
评估人员进驻现场，对本项目过程文档资料进行梳理形成目录清单，指导项目实施方按目录清单整理文档资料并提交，同时对提交的文档资料进行审查并提出审查意见，让其进行修改完善，最终形成《项目过程文档资料审查表》。
（4）模块功能完成情况审查
评估人员依据现场调研访谈、系统模块功能核查与审查，对项目各子系统模块功能的完成情况进行审查，依据审查情况对功能模块进行相应的核减。
（5）综合折算评估
评估人员依据各子系统的模块功能完成情况，综合评估出各子系统核减值，形成《某市人民医院数字化智慧医院信
息系统项目各子系统核审情况汇总表》。
（三）项目评估审查意见和建议
在评估的审查过程中，评估组结合第三方技术服务专业水准，对本项目发现的问题进行总结归类并提出专业性意见和建议，在项目对接会上同时对客户单位及承建单位进行了专业交底，辅导整改，对后续项目顺利验收打下了很好的基础。其作用是基于第三方项目管理的视角提供给业主单位造价服务以外的专业意见和建议，以便该单位在以后的项目建管中提升项目质量。评估审查意见/建议见表2。
表2 评估审查意见/建议表
（四）案例实施亮点
1、评估服务过程中突破了既定的造价工作模式与工作方法，在依据行业标准与规范的前提下科学地设定适合于本项目及同类项目的专有评估体系——基于争议裁决的“1+4+4 ”体系架构（即： 1个基础模型；4条评估基线；4个评估目标），在具体实施中，我们统称为1模、4线、4目标，用于全程指导评估工作。同时以评估模型为中心制定据实可行的，可以落地的评估方案措施，保障机制。基于争议裁决的“1+1+4”体系架构如图2所示。
图2 基于争议裁决的“1+4+4 ”体系架构
2、此类型项目普遍存在争议点多、确认点多、暗角多的特点，在本次评估中采纳了报告发布规则定义，解决多方理解的一致性和对报告的认可问题，即：同意报告发布规则，则为同意报告的内容及裁定。
3、对软件工作量科学地采用赋值定义，使不可见的工作量转化为可度量、可折算、可核价的计算单元，同时保证各单元与整体的匹配性。
4、还原本质，重塑过程，该项目的评估工作建立在对项目的深度调研分析和造价评估专业结合上，注重在过程中发现问题、在过程中解决争议、在过程中统一认知，促进多方对同一事件理解的一致性。
5、针对评估审查中发现的问题，提出专业性意见与建议并进行专业交底，在评估工作同步指导完善/更正/提升，从而最终项目得以顺利验收；科学闭环的评估工作方法，使技术服务的交付落地，增值得以体现。
6、定位准确，服务权威，在评估工作中虽然受业主单位委托，但我机构仍然恪守第三方技术服务的执业准则，立足于保障项目相关干系人的合法权益，而非秉持“谁委托即谁受益，谁委托就向谁负责”的态度，保障了我机构服务的权威性和公正性。
三、实施成效
我方出具的《某市人民医院数字化信息系统验收咨询与造价评估报告》（以下称“评估报告”），取得以下成效：
（一）甲乙双方对我方出具的《评估报告》均表示认可，感到满意，这就有效解决了双方的争议，《评估报告》对验收专家对项目验收提供了有力的参考依据，也使本项目顺利通过验收，完成款项拨付，并导向后期运维；
（二）对甲乙双方相关人员进行培训，在培训过程中引导双方加深对功能点的认识，引入快速功能点方法，共同梳理优化功能点，解决因项目特点、应用场景、问题视角不同而产生费用分歧，形成内部应用指南和验收标准。
（三）更重要的是，通过该评估工作的实施，我们总结并建立起一套规范化、创新化的咨询审核与造价评估方法、程序与标准，包括工程量评估、成本差异分析和项目验收咨询体系等。软件造价相关的标准和规范给了我们工作的参照依据和方法，让我们在具体业务开展中得以应用。
同时在不断的业务实践中，我们的领悟和思考为：软件造价不只是一个技术活，它也是一个艺术活；技术活是指它有一定的专业性，而艺术活是指它不应该是一个枯燥的求解过程，也可以是一个“有意思的活动周期”。因此，我们进行了造价/评估方法论的研究和创新，其研究主要体现在业务实践、实验、提炼、效果检验；其创新主要体现在使方法论在造价应用中应易于理解、易于应用、易于接受、便于普及、生动形象、富有生命力。
应用于项目造价/评估的“白纸法”和“脱/穿衣法”两种方法简介详见附件1、附件2。
四、客户评价
鉴于此项目的圆满交付，我院把造价评估的这一做法纳入到自己的技术服务采购范畴，通过引入第三方软件工程造价与咨询评估为我院信息化建设与相关评估评比带来了显著的效益。这些效益主要体现在成本控制与预算规划、投资回报率评估、风险管理与决策支持、优化资源配置与效率提升和专业咨询与支持等方面。
（一）成本控制与预算规划
帮助我院全面了解信息化建设所需的成本和预算规划。通过详细的成本分析和预估，使我们能够更好地掌握项目的投资情况，合理规划预算，避免成本超支和资源浪费。
（二）投资回报率评估
通过综合考虑项目投资、运营成本和效益，为我院量身定制投资回报率评估模型。这使得我们能够清晰了解信息化建设的经济效益和可行性，为决策提供有力的依据。
（三）风险管理与决策支持
帮助我院识别和管理信息化建设过程中的风险。通过全面的风险评估和建议，能够更好地制定风险管理策略，降低风险，做出明智的决策。
（四）优化资源配置与效率提升
帮助我院优化资源配置，提高信息化建设的效率。通过分析和优化工作流程、系统集成和数据管理等方面，使能够更好地利用资源，提高工作效率和服务质量。
（五）专业咨询与支持
提供了专业的咨询和支持，帮助我院解决信息化建设过程中的问题和挑战。第三方造价评估机构根据我们的需求和目标，提供定制化的建议和解决方案，确保能够顺利推进信息化建设，助力医院信息化建设的成功实施。
附件1. “白纸法”简介：
“白纸法”，适用于评估团队中的负责人(或称项目经理)角色。本方法是指打开一张白纸，先把整个评估工作当作一个“墨盒”，在不参照任何项目材料的前提下，把软件造价评估先分成“输入、运行、输出”三个部分，然后直接罗列于白纸之上，再针对这三个部分进行拆解，形成信息需求、动作、程序、成果指标，进而形成整体评估的程序、步骤、结构，甚至是评估报告目录。再根据项目的基本关键性需求循环补充，一般执行2个循环白纸结束。白纸法讲究的是从造价评估的方法论、模型、技术应用中出来，以白纸目光面向业务，再进入业务，再出来，并携带造价体系指标审视衡量的过程。
白纸法适用于初步了解项目基本背景和需求后，适用于评估小组组长或者相关项目评估负责人在带领评估小组成员执行造价评估的开始阶段，为敏捷的构建造价评估的整体结构和思路，快速回溯式了解造价评估的需求规格，迅速形成工作分工与任务分解，让小组成员都能够较为顺利的完成对项目的整体理解与平滑进入。白纸法是一种造价评估的方法，也是一种思维，可以解决项目的前期开始阶段多种信息(包括无效的信息)的“噪音”和干扰；是相关标准与规范中方法论的实践模型；可以解决从技术应用实践到业务应用实践的一致性团队理解；可以杜绝造价评估的工作主线不跑偏，避免在执行相对大型和复杂的造价评估时出现“一通操作猛如虎，实际工作二两五”的现象。在具体的应用实践中，针对于普通信息化项目(如：标的额在1000-2000万)，其使用白纸法1-2个工作日便可完成造价评估的白纸模型，大型项目不超过5个工作日，同时使整体评估周期可缩短三分之一。
附件2. “脱/穿衣法”简介：
“脱/穿衣法”适用于评估团队中的工作执行成员角色。下面分别就脱衣法和穿衣法进行简要阐述。
脱衣法是一种“从外向内”的造价/评估方法。其原型可理解为造价评估工作开始实施时，可以像脱衣服一样，必须由外向内，一层一层，一件一件。按照面向对象的模型理论，最外层是我们看到的项目整体或者是某个单体的整体（如：某个子系统或专项），而一层层和一件件则是其对应的属性，其每一层都将对应我们造价工作的计算或发现。
脱衣法着重解决评估小组成员在面对软件造价项目的一个整体或一个专业单体的时候的一种“逐层识别，逐件剥离”的指导思想和方法。同时也是对评估人员评估能力的提升促进和验证评价，即：脱衣法讲究的是能进行开展造价工作就必须能够给项目“脱衣”，不能从外向内逐层脱衣的，则视为不能够分解和识别，从而造价工作将也会产生偏差。在具体的应用实践中，作为一种从外向内的分解方法，脱衣法特别适用于评估小组成员执行大型的、复杂的、多系统的信息化项目建设造价及评估；可使多单元异步造价工作无暗角的执行；可以更好的保持造价工作的整体性，减少回塑成本。
穿衣法是一种“从内向外”的造价/评估方法。其原型可理解为造价评估工作的实施阶段即将结束时，可以像穿衣服一样，必须从内外向，一件一件，一层一层。以“白纸模型”形成的造价主线，直至穿至最外层。穿衣的过程是串联各系统、各专项、各专业分布分项造价成果与数据的过程；是检查审视与整合评估的过程；是形成造价工作整体成果与造价/评估报告的过程。穿衣法的最后一层即为“外套”，即客户可视的交付物，讲究的是整体协调性、合规性与美观；穿衣法的“外套”之内是“衬衣”，是各相关核心内容的主要组成部分，讲究的是专业性、正确性、符合性、科学性。脱衣法与穿衣法相互呼应，正反两用。即有脱就有穿，脱多少穿多少，方能保证造价工作的整体闭环。
图3：“脱/穿衣法”模型图
