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造价评估助力江苏省级卫生健康信息化-江苏省产品质量监督检验研究院、江苏省电子政务平台（系统）质量监督检验中心
点击：时间：2025-12-08
一、案例概况
（一）案例背景
党的十九届五中全会指出，“十四五”时期我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程。全会强调要改善人民生活品质，促进人的全面发展和社会全面进步，部署了全面推进健康中国建设、实施积极应对人口老龄化国家战略的重大任务。省委、省政府深入践行“争当表率、争做示范、走在前列”新使命新要求，聚焦高质量发展、高品质生活、高效能治理，将高标准推进健康江苏建设、实施积极的人口发展战略作为全面提升人口素质、促进人全面发展的重要内容，进一步夯实人民健康优先发展的战略地位。
《江苏省“十四五”卫生健康发展规划》提出要“提升卫生健康数字化发展水平”，包括推进健康医疗大数据共建共享共用、推进“互联网+医疗健康”示范省建设、推进新一代信息技术的安全应用等重点发展方向。
在此背景下，建设卫生健康信息化平台十分重要。平台要实现涵盖医疗服务、绩效考核、基本药物使用、居民健康档案管理等基本功能的基层医疗卫生机构综合业务信息系统建设与应用，有效推动和促进医疗卫生信息化。
1. 行业现状
在政策鼓励和电子胶片趋势的带动下，医学影像数字化成为趋势。我国的医学影像正在逐步从传统的物理胶片过渡到电子胶片，影像资料存储量巨大，但目前各个医疗机构影像数据的共享程度低。
2. 省医疗卫生信息化现状
江苏省二、三级医院普遍建有影像、超声和病理等应用系统，数据绝大多数存储于医院。2017年起，南京、苏州等市探索了影像云建设，有17个三级医疗机构参加试点。由于缺乏统一的建设标准、数据规范、身份认证，接入医院数量不多，未实现影像调阅共享。常州结合国家健康医疗大数据中心试点建设，积极推进省级卫生健康云试点建设，初步搭建了软硬件环境，开展了管理中心技术架构及运营机制试运行。
（二）面临的问题
1. 基层医疗机构“缺设备也缺人”
部分县级、基层医院没有配置大型影像学设备，同时基层缺人、医师培养周期长等问题也困扰着资源本就匮乏的基层医疗机构。
2. 二三级医院“管理成本高”
医院每天生成海量影像资料，按照有关规定影像数据需要长期存储，空间需求和管理成本极高。
3. 医生“超负荷”或“能力有限”
二级以上医院影像科医生通常长时间超负荷作业，而基层影像医生则存在知识体系不够完备、经验不足的问题。
4. 患者“看病难”
首先，患者无法就近选择影像采集项目全的医院；其次，在二级以下及基层医院的阅片质量存疑；再次，成像保存在医院特殊系统中，无法携带调用，患者通常需要在多个医院间流转并重复拍片。
5. 医学影像领域人工智能企业“缺高质量的大数据”
大量的、可分享、可分析的影像底层数据是发展影像人工智能的基础。不同病种需要不同的标注数据训练不同的模型，对一个部位的所有细分疾病和多样病灶的深度学习对数据的要求显著提升。目前高质量的细分病灶数据散落在不同的三级医疗机构系统中，临床采集的影像数据标准化程度低，对人工智能公司获取满足训练模型要求的影像和诊疗信息提出了难题。
（三）案例建设目标
案例建设目标是：以“惠民、惠医、惠企、惠政”为导向，构建整体安全、标准统一、协议开放、管理精细、访问高效、交互实时、功能丰富的全省卫生XXXXX平台，面向省、市、县各级卫生健康行政部门及全省1995家公立医疗机构，推进影像数据标准化存储与统一管理，构建全省统一的医疗影像调阅共享体系，实现影像数据跨院调阅与居民移动端调阅。主要包括以下几个方面：
1. 减轻就医诊疗双方负担
XXXXX平台项目要实现全省医院影像统一存储和查询调阅，节约患者就医时间和医疗费用，减轻医院对影像数据存储的压力。
2. 促进“大数据+”产业链发展
XXXXX平台项目要将分散在医疗机构的数据汇聚起来，激活“大数据+”产业链自身发展。增加医疗服务产品供给，满足群众个性化健康需求，加快推进健康江苏建设。
3. 降低医疗费用节省医保资金
XXXXX平台建成后通过电子胶片代替传统物理胶片，每年节省胶片费10余亿元、保资金20余亿元。
4. 争做示范、争当表率、走在智慧健康医疗前列
通过XXXXX平台建设，率先统一全省医学影像质控标准，更好满足远程影像医疗需求，提升群众满意度；率先实现全省影像数据的集中存储，形成影像大数据核心资源库；率先发展影像大数据+产业链，提高智慧健康医疗发展水平。
通过XXXXX平台建设，提升江苏省临床诊疗水平、促进医学科技创新发展、提高卫生健康科学决策及行业监管水平，推进国家和省区域医疗中心建设，促进江苏卫生健康“争做示范、争当表率、走在前列”、高质量发展。
二、实施过程
（一）实施难点
1. 架构难点
本案例基础架构如下
本案例采用较为先进的系统架构，技术设施层采取云主机的模式，技术平台层采用多数据库并行模式，上层应用采用开放式的模式，用户交互层开放多种接入模式，构建基础架构有一定难度。
2. 组成难点
该系统的组成有别于一般系统，一是巨量存储，二是巨量用户，三是巨量传输。所以该系统的硬件系统需要特别加强的传输、存储、调用能力，软件系统要着重加强多系统多平台的数据匹配、数据传输、数据加工等能力，系统组成有一定难度。
因此，该系统的造价评估不能简单用传统视角看待巨量系统，一定要着力分析未来数据产生、数据存储、数据传输需求，特别关注存储、加工、调取、身份认证、安全等方面的软件架构。只有在造价评估阶段予以特别考虑，才能获得该类系统的真实价格属性。
3. 领域难点
该系统是医疗健康卫生领域的专用系统，有别于传统信息化的软件范围，具有较高的专业性。在医疗健康领域有专业的国标规定，在参考国家标准《软件工程软件开发成本度量规范》 （GB/T36964-2018）（以下称“国标36964”）进行系统价格估算的时候，要参考医疗健康国标的要求，将其对系统的要求覆盖进去，不能简单按照传统审批类和运行类的软件进行价格评估。这是该系统的显著特点，也是领域难点。
4. 体量难点
该项目总投资是亿元级的，共涉及硬件与平台建设、区块链系统建设等硬件资源体系建设，以及大型数据库的应用、24个子系统的建设及前端应用的建设，是医疗健康领域少见的大手笔，也是体量难点。该系统未来将为江苏8000万老百姓的健康服务提供相应的资源。
（二）实施要点
1. 前期沟通
因为该项目的复杂程度较高，因此评估方组织甲方与设计方在前期进行了多次深入沟通。深入了解甲方的建设需求、建设目标、建设要求，设计方对甲方需求的理解程度、技术架构的设计情况、软件架构的先进程度等，三方共同进行了多次深入的探讨，基本了解了甲方和乙方的真实需求，建立了技术信任链。在此基础上对设计稿进行了多次修改，最终形成了造价评估报告，建立了价格信任链。
2. 客户认可
作为省内权威的第三方技术评估机构，评估方的行业背景在项目初期就获得了甲方认可，但甲方对评估方的技术能力及评估水准有持怀疑态度。为了解决这个问题，评估方多次组织技术专家和甲方进行沟通、座谈，对医疗行业的技术背景进行了深入了解。同时邀请联盟专家到现场为甲方答疑解惑，最终国标36964及医疗行业标准成为本次评估的重要依据。甲方对设计方的背景、技术实力最终认可，推动了项目的进度。
3. 设计单位认可
评估过程中，评估方秉承第三方专业机构的客观性、技术实力，对甲方的实际需求进行了深入了解，帮助甲方梳理了技术需求。在梳理甲方技术需求的基础上，与设计方进行了多次深入沟通，以技术能力及客观性、专业性打动了设计方，最终评估方获得了甲方及设计方的高度认可。三方的互信是推动该项目持续快速推进的有效保障。
4. 资料搜集
为了推动评估工作的有效推进，评估方查阅了大量的医疗行业标准，参照国标36964，对功能点的设计进行了深入的剖析，获得了甲方及设计方的共同认可。对医疗行业云计算的基础资源信息进行了大量的数据比对，获取了江苏省乃至全国范围内的医疗架构、硬件云资源的基础信息，对后续的价格评估起到了关键的推动作用。
经过接近三个月的项目实施，该项目顺利提交了造价评估报告。甲方把造价评估报告、设计方案、项目建议书等成套资料成功在省发改委进行了备案，并快速进行了项目推进。该项目是2022年度省内实施速度最快、项目资料最完整，获得高度评价的一个项目。
（三）实施方法
1. 标准范围应用
该评估项目不仅参考了国标36964，而且也参考了医疗行业内部的国家标准。对医疗领域的信息化建设价格评估起到了很好的示范作用。
2. 软硬件结合
该项目采用了方程法和询价法相结合的方式。在整个项目过程中对硬件基础、系统及软件基础架构分阶段实施。软硬件结合是大型项目的显著特点，这里要求造价评估机构对整个项目实施的全周期有深入了解，需要非常强大的技术实力。
（四）评估结果
1. 江苏省级卫生健康信息化项目开发
本次评估结果包含了功能点规模、工作量、软件开发费用三个方面，评估结果摘要如下：
该项目功能点规模为2XXXX PF。
该项目工作量上限值为4XXXX人天，中值为3XXXX人天，下限值为3XXXX人天。
本项目软件开发费用上限值为5XXX万元，中值为4XXX万元，下限值为3XXX万元。
2. 管理中心服务器与网络建设和安全保障系统采购
本次项目涉及到的管理中心服务器与网络建设和安全保障系统采购内容如下：1XX台服务器、5X台交换机、X套安全设备和云安全系统。
根据市场询价综合分析，考虑品牌、配置参数等不同得出如下结果：服务器约1XXX万元-1XXX万元， 交换机约4XX万元-5XX万元，安全设备和云安全系统约3XX万元-3XX万元，此项管理中心服务器与网络建设和安全保障系统采购费用合理范围建议介于1XXX万元到2XXX万元之间。
三、实施成效
（一）信息化建设过程合规性
甲方在项目初期引入评估方对信息化建设进行全流程价格评估这一做法，获得了甲方所在机构驻局纪检组及审计单位的高度认可。在多次技术沟通中，均有纪检监察干部及审计干部的身影，评估的过程的客观性及评估结果的科学性获得了他们的高度认可。
（二）评估结果科学性
该项目在造价评估过程中，评估方高度秉承了第三方的客观身份，用专业技术、专业背景、专业能力，积极学习行业标准，积极应用国标36964，评估结果具有高度的科学性，对实际应用有了现实指导意义。
通过该项目的建设，由省级统筹，避免了各地重复建设该类型项目，并有效支撑了“国家健康医疗大数据（东部）中心”的运行，提升了财政资金的使用效率。
（三）建设方、设计方认可程度及能力提升
该项目的另外一个实际效果是甲方及设计方在信息化项目建设过程中对价格评估理念的认可。
通过对标准的学习，自觉将信息化价格评估应用于建设过程，通过对标准的学习提升了自我能力，甲方提升了对设计方技术方案的识别能力，并将这一要求传导到了设计方，变相要求设计方学习价格评估标准，自觉应用于项目设计及建设过程。
价格评估的有效应用推动信息化建设全过程的良性运转，价格评估的文件输出变成了信息化建设过程的第一手文件。
（四）项目实施效果
江苏省卫生XXXXX平台作为一项重要的惠民工程，实现了全省医学影像数据统一存储、管理与共享调阅互认。这是2023年江苏省为民办实事、为医院解难题的重要举措之一。截至目前，江苏1711家医院数据实现汇聚，约占到医院数量的86.8%。江苏每天大约汇聚3000万条数据信息，存储了3962万份影像及报告、三年大约收集48P的海量数据。
四、客户评价
本次评估保障了该信息化项目立项预算科学合理，有助于合理调配资源，有效控制了项目范围和质量。该项目的造价评估顺利进行，对医疗健康领域的信息化建设起到了积极的推动作用。在项目的前期，中期和后期均进行价格评估并夯实信息化建设的基础这一理念在医疗健康领域已经深入人心。
五、问题与建议
尽管该项目价格评估工作已经基本结束，也取得了相应的效果，但是在项目实施过程中评估方也发现了一些可改进之处。例如：
（一）标准的通用性与专业技术领域有部分冲突，甲方及设计方有异议。举例来说，政务信息化审批类软件较为符合标准应用场景，对价格的估算易取得甲方、设计方的认可，而行业应用软件具有较为鲜明的行业技术特点，对设计功能的阐述有行业要求，在评估过程中易产生功能点解析的差异，评估价格区间波动较大。
（二）技术架构的不同造成了评估难度系数不同。调节因子的存在给评估人员在评估不同开发架构及环境时可用的评估手段，但是设计方对调节因子的应用多有疑问，质疑调节因子的科学性，给评估机构增加了评估难度及沟通成本。
（三）开源软件的大量应用造成了评估价格与开发成本的差异。软件项目完成后进行架构及开源代码测试显示，软件系统开发过程中大量使用开源代码及基础平台，大量功能并未实际开发，评估机构给出的评估价格往往会高于设计方给出的价格，造成甲方的疑问。
（四）开发、运维、再开发的过程迭代造成了价格评估的客观性质疑。大量政务类软件存在早期目标不明确的特点，往往会在项目建设过程中不断更改功能设计，评估方给出的评估结果只能反映某一特定环节下的价格，在项目验收期往往会发生评估功能和验收功能不匹配的情况，给外部专家及审计人员带来了困惑。
（五）大量新技术的应用，造成了价格评估的客观性质疑。对于人工智能、算法、接口等新的应用领域，目前只能采取经验法、类比法等传统方法进行评估，这点多方期待国标给出较为合理的解决方案。
（六）评估工程师的经历对评估结果有不确定影响因素。评估工程师是否有开发经历、评估工具的使用等因素，往往对评估过程的交流及评估结果有较大的影响，究其原因是评估工程师对被评估对象的熟悉程度及标准的理解，这点建议联盟有相对应的手段，提升评估人员的基础能力。
